İDARE HUKUKUNDA YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KURUMU

            Evrensel demokratik hukuk sistemlerinde kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereği olarak yasama ve yürütme organının işlemleri, yargı denetimine tabi tutulmaktadır. Devlet gücünü kullanan organlar arasındaki ilişkilerin ‘’Denetim ve Denge’’ (check and balance) sistemine oturtulması, bütün çağdaş demokrasilerde vazgeçilmezdir. Montesquieu’ya göre, kuvvetin, kuvveti durdurması yolu ile kişi hak ve hürriyetleri, hukukun üstünlüğü ve demokratik rejim garanti altına alınmaktadır. Hukukun üstünlüğü ilkesi, dava yoluyla hak arama özgürlüğü, adalete erişim ve etkili hukuksal koruma ilkelerini de kapsamaktadır. Mahkemenin, temel hakların korunması konusunda üstlenmiş olduğu görevi kamuoyu beklentilerine uygun bir şekilde gerçekleştirebilmesi için, denetimin araçları önem taşımaktadır. İdarenin yargısal denetiminin en önemli araçları, iptal davaları ve geçici bir hukuki koruma tedbiri olan yürütmenin durdurulmasıdır. Yürütmenin durdurulması, özellikle iptal davaları açısından büyük önem taşır. İptal davası yolu ile idarenin hukuka aykırı eylem ve işlemlerine karşı bireyin korunması, yürütmenin durdurulması ile etkinlik kazanabilir. Geçici koruma tedbirlerinin öngörülmesindeki temel argüman, kişi hak ve hürriyetlerinin asıl, müdahalenin ise istisna olmasıdır. Dolayısıyla, evrensel hukuk sistemlerinde sözleşme ve bildirgeler ile garanti altına alınan kişi hak ve hürriyetlerine yapılan her türlü müdahalenin, yasal dayanağa istinaden, meşru bir amaca yönelik ve demokratik bir toplum düzeninde gerekli ve ölçülü olduğunun mahkemece belirlenmesi safhasına kadar teminat altındaki hakkın kullanılması gerekir. Bu nedenle, hak arama hürriyeti ve adalete erişim hakkının vazgeçilmez bir öğesi olan yürütmenin durdurulması, bazı durumlarda mahkemece verilecek nihai karardan daha fazla önem ve anlam taşımaktadır Zira, idari işlemin vereceği zarar, her zaman para ile ölçülebilen, dava sonuçlandığında tazminat vermekle giderilebilen nitelikte bir zarar değildir. Yargısal süreçlerin uzun sürmesi nedeniyle işlemin tesis ve hatta icra tarihinden çok sonra işlemin iptaline hükmedilmesi, özellikle süreli işlerde verilecek kararı anlamsızlaştırmaktadır. Bu çalışmada, geçici bir hukuki koruma tedbiri olan yürütmenin durdurulması ve benzer tedbirlere ilişkin karşılaştırmalı hukukta yapılan tartışmalara yer verilmekte; Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi ve Avrupa Adalet Divanı içtihatlarında hak arama hürriyeti ve yargıya erişim hakkı ile etkili hukuki koruma ilkeleri açısından geçici koruma tedbirlerinin önemine yapılan vurgu ele alınmaktadır

            Bireylerle idare arasındaki hukuki ilişkide, idarenin üstün kamu gücü kullanması, tek taraflı tasarrufları ile kişilerin hukuki durumlarını değiştirebilmesi, kişiler lehine haklar ve aleyhine borçlar meydana getirebilmesi nedeniyle, güçlü olan idarenin hukuka aykırı eylem ve işlemleri karşısında bireylerin temel hak ve hürriyetlerinin korunması, verilecek kararlarla idarenin hukuka bağlılığının sürdürülmesi, idari yargı denetiminin, dolayısıyla hukukun üstünlüğü ilkesinin bir gereğidir.

            Özellikle, mutlak olan ve hiçbir şartta kısıtlanması mümkün olmayan temel haklara müdahale iddiasıyla açılan davalarda, yargısal süreç içerisinde mahkemenin geçici koruma tedbirine karar verememesi, bazı durumlarda telafisi imkânsız zararlara neden olduğundan, dava sonunda verilecek kararın bir önemi kalmamaktadır. Yargısal süreçlerin zaman alacağı dikkate alındığında, tedbir niteliğindeki kararların bir nedeni de, hukuka aykırı olduğuna dair makul şüphelerin olduğu bir aşamada, iptal kararı verilene kadar işlemin hukuk aleminde sonuç doğurmasının önlenmesidir. Bilhassa işlemin hukuk aleminde doğması için gerekli olan, kanunda öngörülen şekil ve usul kurallarına uygun olarak yetkili organca tesis edilmiş olması, yasa hükmünün doğru uygulanması ve yetkinin kamu yararı amacından başka amaçla kullanılmaması ilkelerine aykırı durumların davanın ilk aşamalarında tespit edilmesi halinde, nihai karara kadar işlemin yürürlükte kalmasının gerekliliğini savunmak zordur.

            Bununla birlikte, bu kararların iki taraf açısından meydana gelebilecek muhtemel zararlar dikkate alınarak verilmesinin gerekliliği de vurgulanmaktadır. İdari yargı mahkemelerince genellikle müdahale edilen hakkın niteliği, kişinin hukuki ve fiili durumu, yargılama sonunda verilebilecek karar, muhtemel zararın giderim olanağı gibi kişiye özel durumlar ile askıya alınacak idari işlemin kamu yararı, kamu düzeni ve diğer kişilerin hak ve hürriyetlerine etkisi gibi kriterler dikkate alınarak yürütmenin durdurulması kararı verilmektedir. Dolayısıyla, genel kabul gören ilke, kamusal yarar ile kişisel hak ve menfaatler arasındaki dengenin gözetilmesidir.      

            İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesinde yapılan değişiklik sonrasında, naklen atama, görevlendirme gibi idari kararlar ile uygulanmakla etkisi tükenmeyen diğer idari işlemler açıkça hukuka aykırı olsa ve ilgilisi açısından telafisi güç veya imkânsız zararlar doğursa bile, yargı organınca idarenin savunması alınmadan yürütmenin durdurulması kararı verilemeyecektir. Böyle bir durumun ise, idari makamlarca tesis edilen ve hukuka açıkça aykırı olduğu ilk aşamada anlaşılan kararların, hukuk aleminde bir süre daha varlığını sürdürmesine yol açacağı, hukuka aykırı kararların hukuk aleminde yürürlüklerinin sürmesine izin vermenin ise, kamu düzeni ve kamu yararına aykırı olacağı kuşkusuzdur.

            Hak arama hürriyeti açısından, kamu personelinin görev şartlarını ve özlük haklarını düzenleyen mevzuat hükümlerine göre kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, naklen atama, görev ve unvan değişikliği, geçici veya sürekli görevlendirmelere ilişkin idari işlemlerin, diğer yasalara göre tesis edilen idari işlemlerden herhangi bir farkı bulunmamaktadır. Zira genellikle her idari işlemin kamu düzeni ile doğrudan veya dolaylı bir şekilde ilgisi vardır. Bu itibarla, idari işlemin türü ve niteliği ne olursa olsun, mahkemece işlemin hukuka açıkça aykırı olduğunun ve uygulaması halinde telafisi güç zarar doğurabileceğinin tespiti halinde uyuşmazlığın hangi aşamasında bu tespitler yapılırsa işlemin yürütülmesi durdurulabilmelidir.Yürütmenin durdurulmasını davanın ilk aşamasında yasaklayan bir yargısal denetim, biçimsel olarak vardır. Zira, yokluk halindeki idari işlemler bile hukuksal sonuçlar doğurmaya devam edecektir. Sınıfının dışında, başka bir ülkede, derecesinin çok çok altında bir göreve atanma/görevlendirme halinde dahi, kişi mahkemece hukuka aykırılığı saptanmasına rağmen yürütmesi durdurulamayan işlemin sonucu olarak gidip görevine başlayacaktır. Bu halde, özellikle mobbing uygulamalarında görülen, memuru işçi sınıfından birisinin yerine getirmesi gereken bir vazife ile görevlendirme, zabit katibini gece bekçisi yapma, kanunla verilmemiş yetkiyi kullanarak işlem tesis etme gibi hukuken kabulü mümkün olmayan ve herkese absürd gelecek uygulamalara karşı bile kamu görevlisini koruyacak bir hukuk normu olmayacaktır. Yasal düzenlemeye göre mahkemece savunma süresinin kısaltılması mümkün olmakla birlikte, idare mahkemelerince genellikle kamu personeline ilişkin atama/görevlendirme davalarında, 15 günden daha kısa savunma süreleri takdir edilmemektedir. Bu halde ise, ilk inceleme ve tebligat gibi usul işlemleri nedeniyle geçecek süre içerisinde açıkça hukuka aykırı olan işlem, hukuk aleminde sonuçlar doğurmaya devam edecektir.

            Öte yandan, idari işlemlerin neden olacağı zararın her zaman maddi nitelikte olmadığı, dava sonunda tazminat vermekle bazı zararların karşılanmasının mümkün bulunmadığı da bilinmektedir. Bazen işlem nedeniyle ortaya çıkan manevi zararlar ile kişinin onuruna ve şerefine yönelmiş müdahalenin kişinin iç dünyasında meydana getirdiği etkiler, parasal değerler ile ölçülememektedir. Bu tür durumlarda yargısal denetim, zararı tazmin etmeyi değil, hukuksuzluğu bir an önce gidermeyi amaçlamalıdır.

- SONUÇ

            Yürütmenin durdurulmasına benzer geçici hukuki koruma tedbirlerinin şartları ve kapsamını belirlemek yasama organının takdirindedir. Bununla birlikte, yürütmenin durdurulmasının şartları belirlenirken kanun koyucu tarafından evrensel ilke ve kuralların da dikkate alınması, Anayasa’nın 90. maddesi hükmünün bir gereğidir.

            2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesinde yer verilen yürütmenin durdurulmasına ilişkin düzenlemelerin, evrensel ilke ve normlarla uyumlu olduğundan bahsetmek zordur. Yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için aranan, idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması ve uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararlara neden olacak nitelikte bulunması şartlarının birlikte gerçekleşmesi koşulu pek çok davada yürütmenin durdurulması kararı verilmesini zorlaştırmakta ve bu durum etkili yargısal koruma ilkesine aykırı olduğundan bahisle eleştirilmektedir. Zira, uyuşmazlığın çıkarıldığı anda mahkemece re’sen araştırma ilkesinin gereği olan incelemeler yapılmadan işlemin açıkça hukuka aykırı olduğunu tespit etmek her zaman mümkün olmamaktadır. Ancak, bazı dava türleri açısından, bu belirleme yapılmadan idari işlemin askıya alınması işin niteliği gereğidir

            Anayasa Mahkemesi’ne göre, Devletin hak arama özgürlüğünü daraltan bütün sınırlamaları kaldırması ve bu yolla yargı denetimini yaygınlaştırarak adaletin gerçekleştirilmesini sağlaması, hukuk devleti ilkesine yer veren Anayasa’nın 2. maddesi gereğidir. Anayasa Mahkemesi’nin kanun koyucunun hak arama özgürlüğünü daraltan bütün sınırlamaları kaldırması ve bu yolla yargı denetimini yaygınlaştırarak adaletin gerçekleştirilmesini sağlamasının, hukuk devleti ilkesinin bir gereği olduğuna ilişkin görüşü ile AİHM’nin ihlale neden olduğu iddia edilen işleme karşı başvuru yapılan iç hukuktaki merciin, uyuşmazlığın her aşamasında ihlali önleyecek karar verebilme yetkisinin olması gerektiğine ilişkin tespiti, nihai amaç açısından örtüşmektedir.

KAYNAKÇA                              : Türkiye Barolar Birliği Dergisi – 2014